Quand la loi s’efface devant la jurisprudence : le cas des poulaillers de la Rance

Il est des affaires locales qui en disent long sur l’état d’un pays. Celle des quatre poulaillers de La Ville-ès-Nonais, en Ille-et-Vilaine, s’inscrit dans ce registre. Elle pourrait n’être qu’un contentieux d’urbanisme de plus. Elle est, à bien des égards, autre chose : une question sur la manière dont la loi est interprétée et, peut-être, détournée par la jurisprudence administrative.

Les faits sont simples. Un projet agricole — quatre bâtiments destinés à l’élevage de poules — a été autorisé par la mairie, conforme au plan local d’urbanisme (PLU) et compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT), en zone agricole, entre 700 et 1 000 mètres de la Rance derrière un bourg de La Ville-ès-Nonais⟮1⟯. Après un premier rejet du recours devant le tribunal administratif de Rennes, le projet a finalement été annulé par la cour administrative d’appel de Nantes, au motif qu’il se trouverait dans un « espace proche du rivage » au sens des règles d’urbanisme littoral⟮2⟯.

Et c’est là que les questions commencent.

Car lorsque l’on examine le texte même de la loi Littoral — adoptée à l’unanimité par le Parlement français en 1986 — on constate une chose frappante : le texte indique explicitement une limite — la bande des 100 mètres à partir du rivage où toute construction est interdite hors zones déjà urbanisées⟮3⟯ — mais ne dit rien d’une zone à 700 mètres, ni à 1 000 mètres. Il appartient au juge, par son interprétation, de déterminer si une zone plus éloignée relève de la logique de protection du rivage.

La jurisprudence, développée au fil des années par les juridictions administratives, a produit la notion d’« espace proche du rivage » en s’appuyant sur divers critères : la distance relative à l’eau, l’absence d’urbanisation intermédiaire, la configuration des lieux et même la covisibilité avec le plan d’eau⟮4⟯. Mais ces critères, qui permettent une application extensive, n’apparaissent pas dans la loi elle-même.

Plus encore, dans l’arrêt commenté de la CAA de Nantes rendu le 21 octobre 2025 (n° 23NT03296), la cour va plus loin encore. Elle rappelle que l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme, issu de la loi Littoral, prescrit que l’urbanisation doit se faire en continuité avec les agglomérations et villages existants, et elle affirme que aucune dérogation à cette règle n’est possible pour les bâtiments agricoles situés en espace proche du rivage⟮2⟯.

Cela mérite d’être souligné, car la loi prévoit pourtant, à l’article L. 121-10 du Code de l’urbanisme, une possibilité de déroger à cette exigence générale pour les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles ou forestières, sous conditions et hors espaces proches du rivage⟮5⟯. Cette disposition vise à concilier les besoins économiques agricoles avec la maîtrise de l’urbanisation littorale. En d’autres termes, la loi elle-même admet que l’agriculture peut nécessiter des bâtiments hors des bourgs et hameaux, sauf là où le législateur a entendu poser une limite particulière — c’est-à-dire dans les espaces proches du rivage.

Mais ce qu’a fait la cour administrative d’appel, c’est non seulement d’affirmer qu’un terrain à 700–1 000 mètres du rivage relève de cette catégorie, mais aussi de considérer qu’il n’est pas possible d’y appliquer la dérogation agricole prévue par la loi⟮2⟯. Le raisonnement est clair : une fois qualifiée d’espace proche du rivage, la zone est soumise au principe strict d’interdiction d’urbanisation (article L. 121-8), sans que les aménagements nécessaires à l’agriculture puissent bénéficier de l’exception du L. 121-10.

Est-ce bien ce que le législateur avait en tête lorsqu’il a voté la loi ?
Est-ce cohérent avec l’esprit d’une loi qui cherche à protéger le rivage sans pour autant figer éveillé l’ensemble du territoire adjacent ?

Ces questions ne sont pas anodines. Elles renvoient à un enjeu plus fondamental : dans notre système juridique, qui détient réellement l’autorité de dire ce qu’est la loi ? Le texte voté par le Parlement ? Ou l’interprétation qu’en donnent, au fil des années, des magistrats administratifs saisissant l’occasion d’un cas particulier pour étendre l’application d’un principe ?

Car il ne s’agit pas simplement d’un différend technique sur l’urbanisme littoral. Il s’agit de la logique même de nos institutions. Dans une démocratie, le rôle du juge est d’interpréter et d’appliquer la loi. Mais lorsque l’interprétation finit par produire un effet contraire à ce que le texte organise ouvertement, n’est-ce pas moins la loi que la jurisprudence qui gouverne ?

Dans l’affaire de La Haute Motte, c’est la loi qui a permis la construction — le permis a été instruits et délivré légalement. Et c’est la jurisprudence qui l’a défait. Dans une démocratie vivante, est-ce que ce genre de renversement silencieux devrait être l’exception ou le principe ?

Et si, demain, à un kilomètre du rivage, derrière un village, un agriculteur ne peut plus construire un bâtiment indispensable à son exploitation, alors où commence et où s’arrête réellement le littoral au regard du droit, et qu’est-ce qui le détermine si ce n’est l’interprétation d’un juge ?

La réponse à ces questions n’est peut-être ni purement juridique ni purement technique. Elle est, au fond, démocratique.

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📌 Notes de bas de page

Article L. 121-10 du Code de l’urbanisme : prévoit qu’en dehors des espaces proches du rivage, des constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières peuvent être autorisées par dérogation à l’article L. 121-8, sous conditions (accord préfectoral, avis de commissions).

Population et localisation : La Ville-ès-Nonais est une commune d’environ 1 200 habitants en Ille-et-Vilaine. Le lieu-dit La Haute Motte se situe à environ 700–1 000 mètres de la Rance par rapport aux bords du plan d’eau.

CAA Nantes, 21 octobre 2025, n° 23NT03296 : la cour administrative d’appel a annulé le permis de construire des poulaillers au motif que le terrain était situé en « espace proche du rivage » et que l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme ne permettait aucune dérogation pour des bâtiments agricoles dans cette zone.

Loi Littoral – Article L. 121-16 du Code de l’urbanisme : en dehors des zones urbanisées, les constructions ou installations sont interdites sur une bande littorale de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage.

Jurisprudence sur les critères d’espace proche du rivage : pour déterminer si une zone est proche du rivage, les juges prennent en compte la distance, l’absence d’urbanisation intermédiaire et parfois la covisibilité, même si ces critères ne sont pas cumulativement imposés par la loi.